以制度设计催生城市发展巨大动能

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日前，国务院发布通知，推动1亿非户籍人口在城市落户。通知要求，在“十三五”期间，加快城乡户籍迁移的障碍，登记人口的城市化率每年增长1个百分点以上，平均每年转移1300多万户。到2020年，中国登记人口的城市化率将提高到45%，与2013年相比，各地区登记人口的城市化率与常住人口的城市化率之间的差距将缩小2个百分点以上。

让更多的人受益是全面建设小康社会的内在要求，是推进新型城镇化的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措。提高中国的城市化率是中国长期发展的主要目标。现在，通过城市化扩大内需已经成为未来一段时期稳定增长的驱动力之一。因此，通过户籍改革促进城市化发展就显得更加迫切。

一个国家的城市化进程伴随着工业化。改革开放以来，随着中国经济的发展，市场规模的扩大和城市化率的提高。但是，由于计划经济时代遗留下来的户籍制度及其衍生的二元社会保障制度并没有被消除，大量农民工进城后没有获得城市户籍，因此无法享受医疗、教育、养老等相关福利。因此，城市化率并没有随着城市规模的扩大而提高，城市发展远远领先于城市化进程。

为了改变中国经济结构的不平衡，特别是目前过度依赖投资和出口的状况，中国需要扩大内需，这就需要更多的城市人口出现，这也是中国城市化的主要目的之一。然而，目前中国已基本完成工业化，经济处于转型过程中，特别是制造业因成本上升而开始萎缩，不利于城市化的发展。中国需要做出更多努力来吸引更多的农民工到城市。

目前的非户籍人口城市定居政策主要是对存量有利，即那些已经在城市购房并扎根的移民，或者长期在城市就业的非户籍人口，他们能否带动新的非户籍人口在城市定居需要进一步的经济发展和提供更多的就业机会。否则，如果城市没有稳定的工作和收入来源，就会带来更多的社会问题。

因此，促进1亿非户籍人口在城市定居面临两大挑战，一是如何保障存量定居，二是如何吸纳增量农民在城市定居。定居意味着为这些新公民提供公共服务，如医疗、教育和养老。但这些都需要财政支持，而且是长期资本支出。由于经济增长放缓，在债务压力加大、财政收入增速放缓的背景下，地方政府增加公共服务支出是一项长期挑战，这就要求地方政府从gdp增长型政府向服务型政府转变。然而，在吸收增量农民定居城市时，有必要确保持续的经济增长，以创造更多的就业机会。在经济转型过程中，这些工作可能需要新的技能来适应新的经济结构。因此，这是一个矛盾的过程，需要地方政府发挥其主动性，而不仅仅是完成某些既定的政策任务。

无论遇到什么样的困难，吸收更多的农民进入城市，并在城市中安置非居民人口，将决定中国未来的发展方向。中国正面临日益暴露的老龄化挑战。在此之前，中国需要扩大城市人口数量，特别是中等收入家庭的数量，并形成一个有效和可持续的内部市场，以摆脱中等收入陷阱，实现国家繁荣和稳定。然而，全国各地城市的房价越来越高，使得更多的人无法在城市定居，甚至那些能够在城市定居的家庭也因为过度抵押贷款而降低了他们的购买力。因此，不解决过高的房价问题，就很难实现中国城市化的发展。然而，单纯依靠城市提供经济适用房是不合理的，因为这毕竟是一笔巨大的支出，最好的办法是打击投资行为，让住房恢复住宅功能，而不是金融产品。地方政府也应该增加土地供应，而不是试图获得更多的土地收入。

中国庞大的人口规模和较低的人均收入表明中国的城市发展是巨大的，而城市发展的促进主要取决于制度设计，即政府权力划分、财税、住房、教育、社会保障、土地利用等方面的制度设计。应该相应地做，以便更好地为公民和市场服务。同时，要加强大城市与中小城市之间的交通和网络联系，整合以大城市为核心的中小城市，培育和打造符合中国全球经济定位的大都市圈，推动中国城镇化由点到面发展。